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公館信貸以網運分開為突破口深化天然氣改革

楊睿與會專傢：范必：中國能源·政策與戰略圓桌會專傢、國務院研究室綜合研究司副司長韓文科：中國能源·政策與戰略圓桌會專傢、發改委能源研究所所長張大偉：中國能源·政策與戰略圓桌會專傢、國土資源部礦產資源儲量評審中心主任楊雷：中國能源·政策與戰略圓桌會專傢、國傢能源局油氣司副司長劉京生：中國能源·政策與戰略圓桌會專傢、中金公司董事總經理姚同欣：中國能源·政策與戰略圓桌會專傢、北京大學中國戰略研究中心副主任陳衛東：中國能源·政策與戰略圓桌會專傢、中海油能源經濟研究院首席能源研究員陳守海：特邀嘉賓、中國石油(601857,股吧)大學副教授劉巖：特邀嘉賓、中石化規劃部副主任朱興珊：特邀嘉賓、中石油戰略處處長張弭：特邀嘉賓、四川宏華石油設備有限公司董事長吳道威：特邀嘉賓、美國Keenmotor能源公司總經理莊建中：中國能源基金委員會上海分會主任張萌：第一財經研究院能源研究中心主任天然氣是優質清潔的化石能源。近年來，全球天然氣出現供大於求、價格迅速下降的趨勢。但我國天然氣供不應求的問題十分突出，價格持續上漲。出現這種鮮明反差，與我國天然氣領域由少數大企業上下遊一體化經營直接相關。三中全會《決定》提到，“自然壟斷行業，根據不同行業特點實行網運分開、放開競爭性業務，推進公共資源配置市場化”。如何認識並加快推進這一改革？“中國能源·政策與戰略圓桌會”於2月23日召開第二次會議，就此進行深入研討。會議由第一財經研究院與中華能源基金會合作舉辦。本期我們刊登部分嘉賓會議發言（下）。韓文科：網運分開在天然氣領域是必然的我們對每一個領域的改革要有一個總體的判斷，這樣好看清楚改革的目標和方向。對天然氣領域來講，也要有一個總體的判斷。我國的天然氣從使用量，從行業和產業，包括它的上遊和下遊以及管網，從發展的角度看總體上處於一個初級偏中的階段。也就是說，它還沒有發展過半。從用量上看，現在的年使用量也就1600多億立方米，不到1700億立方米。我們這麼大一個國傢，按照美國能源革命後世界油氣市場的最新發展態勢預測，我國未來至少可使用五六千億立方米天然氣。從我國的能源結構、治理霧霾的需要以及天然氣資源的可獲得性來看，未來10~20年我國天然氣的使用量可能達到6000至7000億立方米的水平。這麼一個龐大的市場，現在這種格局肯定保持不住。所以，天然氣領域的改革應該把這點作為一個重要背景。我們改天然氣產業也罷，改管網也罷，要解決什麼問題？第一，要促進天然氣生產和消費的快速增長。對中國來講，這是最現實的，是和實現中國夢聯系在一起的。沒有充足的天然氣供應，治理霧霾就非常困難。所以，政策的導向應該往這個方向去引導。我們要考慮到把社會主義制度的優越性和市場經濟起決定作用結合起來，通過制度創新和體制機制改革促進天然氣產業快速發展。這個應該看清楚，也是我們的目標。第二，我們要體現現在中央提出的治國理念。首先就是科學發展。我們過去發展天然氣，由政府主導實行拉郎配，把國傢和企業的發展意願強加給地方政府和消費者。這種發展路徑不是一種科學發展的路徑。三中全會已經講得很清楚，要使市場在資源配置中起決定性作用，由政府和企業主導的發展，忽視瞭市場尤其是消費市場的作用。同時，過去是天然氣發展的初級階段，許多做法歷史的看是合理的，但是現在和今後就不見得合理瞭。第三，要緊緊地站在消費者一邊，拉近和消費者的關系。過去我們拉近和國有企業的關系，我們希望某個產業成長就制定各種政策，包括價格政策，都是偏向於此，但是我們長期忽視瞭消費者。所以，消費者的好多權利落實不下去，社會上就有不和諧的聲音。第四，要看到中國經濟今後發展的不確定性，要保障投資和投資的可持續性。國有企業過去過多地依賴銀行發票子，過多地依賴外延式增長，這種發展模式今後不可能再持續下去瞭。所以，要放開民營經濟，要為民營經濟騰出更多的空間，讓它變成市場的主力之一。因此，天然氣領域的改革，就要考慮到要更多地利用民營經濟的投資來加快天然氣的發展。總而言之，今後的天然氣市場是一個非常巨大的市場，今後的天然氣產業也是一個非常大規模的產業，這個市場、這個產業既不是國有企業獨有的，也不是民營企業獨有的。所以，這些東西是需要首先考慮的，需要給改革設一些主要的約束條件。管網改革把條件界定瞭，我們就要選擇路徑，選擇怎麼改。改的路徑實際上公約數很大的，一個公約數就是我們要遵循國際慣例。因為國際上油氣產業是一個非常成熟的產業，發達國傢走過瞭許多年的路程，積累瞭很多的經驗和教訓。在美國的頁巖氣革命出現以後，發達國傢的油氣產業又從過去走向夕陽產業開始往回返。今後，全球油氣產業將會更加市場化，油氣領域各個環節的市場化程度隻會越來越高。當然，每一個國傢面臨的問題應該是不一樣的，選擇的發展模式應該也是有區別的。對於我國的天然氣改革，我認為應把握住以下幾點：第一，天然氣管網和天然氣價格是緊密相連的。所以，首先要改天然氣的價格。價格不改，即使管網放開也沒用。建管道的民營企業如果進來賺不到錢，想叫它進來它也不再進來。價格機制如果設計得不好，人為地把價格分成各段式的，最後加起來價格就很高，消費者無力承受，就會演變成一個政治問題。所以，價格是一個非常重要的問題。第二，管道放開不能盲目。放開要遵循市場規律，不是一放開就人人都能建，放開要嚴格準入資質和準入條件。因此，應該是一個逐步放開的過程。要充分評估風險和承受風險的能力，根據這些來決定放開的快慢。我覺得這樣市場就會比較容易接受。第三，放開和政府引導以及監管是相輔相成的，沒有引導和監管，就會一放就亂。因此，政府要轉型，轉型的重點是在如何去設計改革，如何去進行宏觀政策引導和監管，如何建立各種微觀監管的主體。國際經驗表明，天然氣領域的監管要有專業的監管機構和明確的法律，監管的責任要寫入法律，有些可能要寫入刑法。宏觀的監管主要靠政府，主要是保證公平，保證怎麼樣把蛋糕通過市場機制合理地分給國有企業和民營企業。政府不能簡單地把精力放在做發展規劃上，而應該放在如何引導市場實現政府的規劃目標上，這應該是政府職能轉變的重點。過去是國傢和國有企業一起想把中國的天然氣蛋糕做大，現在到瞭政府和國有企業以及民營企業一起做大的階段瞭。政府、國有企業和民營企業各自扮演不同的角色，各自恪守市場給自己劃定的邊界，我國的天然氣事業就一定會在有序和充分競爭的市場環境中發展壯大。朱興珊：上遊改革比管網改革更為急迫我們談管網改革的問題，首先要看它的目的是什麼，我認為目前中國所有的能源體制改革的目的，首先應該是增加能源供應，其次是降低成本，提高效率。三大石油公司上中下遊一體化運營，在現階段並不是阻礙能源總量供應的一個最主要因素。從天然氣發展階段來看，任何一個國傢天然氣發展都必然要經歷從壟斷到市場化的過程，這是這個產業發展的必然規律。大傢對中國現在所處的階段有不同的看法，我認為可能是到瞭要改革的前夕，要研究和討論瞭，各方面都來研究和討論，是件好事，但一定不能跨越發展階段，照搬國外的做法。究竟什麼時候必須要將管網拿出來獨立呢？我認為現在時間還稍微早瞭一點。管網獨立的條件是上遊必須有充足的供應和多元化的主體。所以，我認為上遊改革比管網改革要更加急迫，我們要創造多元化的主體。目前三大公司以外的頁巖氣區塊已經開放瞭，今後可以把三大公司顧不過來的常規和非常規氣區塊拿出來讓別人來做。國傢制度設計好，監管好，上遊多元化瞭，則管網獨立、公平準入是必然的。放開LNG進口，也是對增加上遊供應多元化非常有幫助的。再一個就是如何在目前三大公司為主的情況下進行管網改革：一個是要求管網獨立核算，國傢要建立專門監管機構對管網公司的投資、成本進行瞭解和分析，核定管輸費。另一個就是第三方準入問題。目前來看，投資還不存在這個問題。現在管道沒什麼限制，願意投就可以投。比如跨省管道業務，現在沒人去投資。至於代輸問題，也沒有氣輸不出來的情況。國傢可以通過制定有關法規來約束擁有管道的企業，必須對第三方開放。管網獨立也不一定要和電網公司一樣，因為現在除瞭英國等一些歐洲國傢有統一的管網，在大國傢還沒有。美國就有上百傢管道公司，通過樞紐站來調配。我認為管網改革是有階段性的，采取什麼方式還要根據條件，根據它的發展階段。目前頁巖氣產量太小，就是全放開瞭，產量也不夠專門建設一條管道。量小可以通過LNG或CNG運到市場。建設管道必須先有資源，或者上遊供應商與管道簽個協議保證上遊供應，即使資源沒有瞭，管輸費也還要照付，有瞭這樣的保證，才會有人投資，不會有人有興趣做賠本買賣的。國外有這樣的項目，管道建成後上遊氣量沒有瞭，但仍然要照付管輸費。管道建設需要有好商業模式來保證它的效益。姚同欣：天然氣管網的改革環節經歷瞭三十多年來改革的過程，天然氣管網領域已經出現瞭改革的曙光。具體來說，大傢往往談到主體多元化和市場準入等問題，我來談一下其他幾個大傢不經常想到的改革環節。第一，產權改革。管網領域要有新的所有制安排，如果不完全放開或者市場化運作的話，資本無法進入這個市場，管網領域的建設也就落後。目前，管網的產權隻掌握在幾傢公司手裡，產權改革對吸引資本非常重要，產權改革應是天然氣市場改革的主要工作。第二，安全保障。天然氣管網事關能源運輸安全和能源運輸通道安全，由於其暴露在露天，脆弱性不可忽視。尤其是在恐怖組織來越區域化、多元化的情況下，管道的安全性要有所保證。這就需要成立專門的安全管理公司，或者安全評估和安全審計事務所，以及一整套維護能源通道安全的市場機制和中介機制。目前僅有幾傢公司是很難做到的，需要引進大量的社會資本、外部資本，甚至國際企業。第三，儲氣庫能力建設。氣體能源的交易有自身特性，尤其是天然氣的儲存。如果沒有管網獨立，就不可能鼓勵地下儲氣庫的建設，這需要大量的投資，而且隻有有瞭大量儲氣庫的存在，天然氣交易的交割和儲存才有基礎。所以，推動儲氣庫建設在管網改革中不可忽略。中國未來天然氣發展的規模將非常大，沒有儲氣庫等基礎設施很難實現市場交易。劉京生：美國天然氣管網改革的經驗當前改革剩下的都是攻堅的問題，都是不太容易的。首先，從行業來講，油氣改革共性的問題實際上還是企業、政府、市場關系的問題。在這一輪改革中，主要問題是國有企業的改革問題。過去國有企業是工具，用投資來發展，但今天如果講市場，這個關系必須要調整。必須要調整政府和企業、企業和市場的關系問題。第二，涉及到天然氣油氣問題，還有個性問題。現在很多行業面臨的是產能過剩，產能過剩的情況下改革是容易的，但是天然氣的管道建設是供不應求的，目前市場主體缺乏、下遊的需求非常高、高度壟斷，給改革帶來瞭更多的不確定性。另外，目前監管嚴重滯後，而市場程度越高對監管要求更高，現在的監管水平很難適應和實現市場化的要求。我給大傢補充一下美國的經驗。第一，管網建設。我國現有管道裡程是5.5萬公裡。發展還是很快的，過去五年管網裡程增速是年均12%，但是我們的天然氣需求年均增長17%，未來五年管網增長即使再快增長，增長到15%，還是滯後，換句話說整個管網的發展跟不上天然氣需求的增長。美國現在天然氣主管道50萬公裡。還有一個數據，如果按每消費一立方米與公裡的比的話，美國是69，我們才32.8，這幾個數據就說明我國管網建設嚴重的滯後，管網還需要大規模的發展。第二，監管要適應變化。美國的管道公司現在一共是160傢，160傢公司運營全國50萬公裡的管道，其中大概前十大占瞭55%，我們與之差距很大。另外，未來四年，天然氣管網投產的高峰期，我們預計年均投產1.1萬公裡管道，四年就需要投資5000億。換句話說，如果再要推動發展的話，怎麼樣能吸引民營投資，是一個大問題。吸引投資進來，促進共同發展，這就涉及到價格和監管的問題。我們再看美國的監管。美國天然氣管道從1860年開始到現在，經歷瞭100多年的發展過程，在1860年到1940年之間，與我們當前的管道現狀是差不多的，因為當時美國都是區域性的管道，用一個價格來制定然氣價格是可行的。但到跨州的管道開始出現，就有瞭單獨的管輸價格，這時候管道建設開始發展。管輸價格也是為瞭促進管道的發展，不過美國也走瞭一點彎路，後來它把價格分成井口價和管道價，對井口價監管很嚴，大概在上世紀70年代到80年代的時候，它有一段監管是失敗的，導致美國天然氣需求往下走。原因在於政府給定的井口價給得太低，大傢拼命用氣，就出現供不應求。所以，監管要跟上形勢的發展。之後美國就不監管那麼詳細瞭，井口價格就管上限。一直到瞭1985年才解除瞭井口價格管制，後來才有第三方準入制度。第三方準入一直到上世紀80年代通過法令實現，實際上這個時候主體就慢慢增加瞭。在改革的過程中，條件成熟後一些市場化的因素開始湧現。到今天，美國管網全部放開，井口價格市場化，營銷市場分離瞭，形成瞭完全的市場競爭。現在美國有6300傢天然氣生產商，有20傢是主要的，530傢加盟商，160傢管道公司，50萬公裡的幹線，分銷商1200傢。從美國的經驗可以看出，中國今天的天然氣市場改革，首先肯定是要培育市場，開放上遊。管道公司由於就在三桶油手裡，可以選擇獨立運行，成立子公司，再以混合制規范，進而推進股權改革，達到信息透明的目的。很多信息對外公佈就有利於監管。還有就是在增量上做文章。增量上要完全放開，但要拿出有吸引力的，不能隻拿出不掙錢的區塊給民企開發。陳守海：建立管道托運制度促進市場競爭管網改革勢在必行，非改不可。我的一個設想是沒必要把管網從三大公司剝離，因為上市公司的資產剝離存在很多法律困難，而且剝離出來的官網公司仍然是壟斷的。實際上剛才大傢都談到要實行競爭就一定要多元化，首先上遊的多元化，但是這麼多的區塊都在三大公司裡，一時之間通過開放上遊準入實現上遊多元化也很困難。國際上有一個很成熟的做法，在英國，尤其是新加坡實行得非常好，就是引入托運商制度。三大油公司可以繼續生產和進口天然氣，也可以保留管道，但是不允許在國內銷售天然氣。天然氣要賣給批發商，國際上叫托運商。托運商和管道公司簽合同，石油公司不可以直接向下遊用戶賣氣，比如中石油的進口氣到瞭霍爾果斯口岸就隻能賣給這些批發商，而且規定每一個批發商在每一個接氣點所占有的比例是一定的。如果有幾十個批發商，一個批發商最多隻能買15%，這樣中石油就面臨著很多的批發商來競爭它的氣。下遊用戶也可以有很多的供氣商，這些托運商就是下遊用戶的供氣商，但托運商是不可以持有管道公司股份的，管道公司也不能持有它的股份，不能交叉持股。這樣一來，我們不需要急著非得解決上遊的開放之後才能實現多元化，也不是非得剝離瞭三大公司的管道資產後才能實現多元化，引入這樣的托運商制度就可以比較快地實現多元化，實現競爭。

新聞來源http://news.hexun.com/2014-03-24/163291518.html

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